当前机构编制管理工作存在的问题、成因及对策7篇当前机构编制管理工作存在的问题、成因及对策 ２０１１．１２一事业单位管理酒■嗣—阐鞠黼黼机构编制工作面临的问题及对策一、机构设置与精简目前机构设立有几种不规范的设置情下面是小编为大家整理的当前机构编制管理工作存在的问题、成因及对策7篇,供大家参考。
一是事业单位设置过细过小； 二是迎接上级业务部门检查考核的需要；三是争取资金经费的需要； 四是因人设岗、 配备干部的需要； 五是存在一味追求纵向对口和横向攀比设立现象， 对上级设立的机构要求对口设立，对兄弟县市区设立的机构不管当地实际是否需要也争相攀比设立。
只要职能增加， 部门单位就以各种理由要求增设机构， 甚至一事一机构， 事业单位过细过小， 职能落实及人、 财、 物只能依附于主管部门， 实际工作中形不成工作态势、 缺乏工作推进的能力， 无法独立推进和开展涉及全局的工作。
这种科室性事业单位的设立违背了机构综合设置和精简效能的原则， 部分事业单位设立甚至成了配备干部解决干部待遇的载体， 很大程度上甚至是为了增配干部的需要。
此种事业单位设置规模。
寿光市编办不大， “庙” 虽小级别不低， “方丈” “主持” 应配尽配。
造成机构臃肿、 队伍庞大、 人浮于事、效能低下， 增加了行政运行成本。在机构的设立上， 机构编制部门要严格把关， 事业单位的设立审批除了本着工作需要、 综合设置的原则外， 审批前应与事业单位法人登记管理的条件相结合， 其规模和标准应基本符合事业单位法人登记的条件， 对设立的事业单位要进行事前充分调研， 提高对事业单位发展的预见性和前瞻性， 对因职能单一、 规模过小不宜单设的事业单位尽量不予设立， 可将其职能整合增至职能相近相关的事业单位， 通过更名或加挂牌子的方式解决。
提高事业单位设立门槛， 避免设立后因条件不足无法进行法人事业单位登记的情况产生。二、 编制核定与工作运行目前事业单位编制方面的问题：
一是编制核定缺少实效性， ６０ ％以上的事业单位仍延续着１９ ９ ３年事业单位改革时核定的编制， 随着社会事业发展， 原核定的编制已不具备参考意义； 二是对新成立事业单位编制核定， 存在盲目性。
很多情况下， 是参照请示要求微调核减； 三是在编制配备核定上存在外在干预性， 有关部门的上级业务部门干预问题， 利用考核、 检查、 各种会议， 干预下级对口部门的编制配备数量， 简单地以当地人口为依据， 按人口比例配备编制， 甚至以此作为硬性指标，作为考核部门的标准， 严重干扰了基层编制配备。目前除行政机关、 教育、卫生系统及乡镇机关事业单位， 上级有统一的编制核定的规范性标准或者核定总量外，其他事业单位长期以来无科学统一的编制核定标准， 应尽快参照当地人口数、 财政收入、 经济发展等情况核定各地事业编制总量， 同时出台各类事业单位编制核定的大致标万方数据
匪圈分结合事业单位职责配置和工作实际需要， 对所有事业单位重新核定编制， 增强编制核２０ １１． １２准， 使定编有参考依据。
要充定的科学合理性， 提高编制计划管理效能， 提高编制在领导职数、 人员、 经费及车辆计划等其他资源配置中应有的源头依据效力。三、 资源整合与编制共享乡镇计划生育服务机构在工作性质和乡镇卫生院业务重叠， 造成人力和物力资源上的浪费。
多年来由于计生编制配备已成为硬性指标， 乡镇事业编制分配虽尽量倾斜于计生机构， 已占乡镇事业编制的３０ ％， 但仍达不到上级计生部门要求的按人口比例应核定的编制数额。
上述问题和矛盾完全可以通过机构合并、资源整合的途径得到有效解决， 可将乡镇计生机构与乡镇卫生院合并， 同时加挂计划生育服务机构的牌子， 实行“一套人马， 两块牌子” 的管理、 运行， 由计生局和卫生局两部门共同管理， 业务分类指导。
通过整合计生卫生资源， 即可解决计生人员编制不足的问题，又空余出乡镇事业编制， 使之合理配置到三农服务急需要的领域， 更重要的是实现资源共享、 优势互补， 进一步推进农村计划生育和医疗卫生工作顺利开展， 产生“１＋ １＞ ２”的效果。
同样市直计生站和妇幼保健院情况近似， 也应一并整合。在事业单位清理规范工作中， 对现有的事业单位要按职能相近的原则， 对承担的特定工作任务已完成或履行职责的法定依据已消失的、 批准设立两年以上未正式组建或朱开展工作的、 名存实亡或已批准转为企业或社团的机构予以撤销。
对设置过于分散、规模过小、 职责相近、 重复设置予以整合， 将机构编制资源集中到宏观调控、 市场监管、社会事务管理、 公共服务等主要职能上来， 发挥出最大效益， 同时应倾斜于事业发展急需的重点领域和重点部位， 为党委政府中心工作服务。四、 动态管理与盘活资源经济和社会发展的形势，需机构编制部门改变传统管理模式， 由静态管理转向动态管理。
一是与事业单位登记管理相结合， 充分发挥事业单位登记管理的作用， 在事业单位设立、 变更、 年度检验的各个工作环节中及时掌握事业单位运行情况及发展动向； 二是与事业单位绩效考核相结合，掌握事业单位运行成效； 三是与机构编制的监督检查相结合， 通过监督检查工作， 发现事业单位存在的问题和矛盾；四是提高机构编制自动信息化管理水平。
长期以来机构编制日常管理缺乏统一实用的软件程序， 传统手工模式或各地不统一的程序软件， 与当前信息化社会进程极不相称。
急需研发统一、 实用、 高效、 可靠的与财政部门对接的日常管理软件， 来改进机构编制传统的日常管理方式。
通过软件硬性管理， 根本上杜绝超编进人和吃空饷现象的发生。
通过软件动态管理维护， 准确、 及时、快速地掌握各层级的最新统计数据， 为机构编制的动态管理提供准确、 时效的基础数据。
突出做好两方面工作：
一是机构整合。
要对职能强化的事业单位在编制资源上倾斜加强， 对职能弱化或消亡的事业单位及时调整、 撤并。
二是人员编制调整。
根据事业单位职能的发展变化， 按实际工作量， 相应进行人员编制调整，有增有减， 适应发展。
口万方数据
建议探讨
加强机构编制管理是配置党的执政资源、加强党的执政能力建设和国家政权建设的重要基础性工作。近年来，随着机构编制管理各种法规性、规范性文件的颁布实施，地县两级机构编制管理工作已初步建立并形成了一系列行之有效的管理措施和手段，逐步走上了规范化、法制化、制度化的良性发展轨道，为区域经济和社会事业发展起到了积极的推动作用，但随着行政管理体制改革的不断深入和社会主义市场经济体制的不断完善，新形势下一些新的问题和矛盾也在逐步呈现，结合本人在机构编制部门工作实际，浅谈当前地县两级机构编制管理中存在的一些问题及创新管理的对策。
一、目前存在的主要问题
( ( 一) ) 机构编制管理受外界客观因素影响很大。当前在机构编制管理和机构改革中存在着社会因素和一些部门因素影响。“条条”干预情况还在一定程度地存在，有的上级单
位利用分经费、批指标、立项目、检查验收等手段要求下级设置对口机构或增加人员编制，实施部门干预；虽然上级编制部门一再的禁止此种现象的发生，但往往因地方发展需要有关部门的资金注入,个别还存在要求设立机构，增加这方面的编制，造成机构编制部门无所适从，常常陷入两难境地；前几年，全国范围内矿山安全事件和食品问题事件时有发生，引起了社会的关注，安全生产执法机构就进一步得到强化，成立了安全生产执法机构和食品安全监督执法机构，并增加了执法队伍编制。这些问题都是由于过去法律法规不健全、缺乏前瞻性造成的。
( ( 二) ) 人员编制核 定缺乏一定的科学性。长期以来，由于机构编制法律法规尚未健全，造成了在人员编制的核定上出现不科学、不合理的问题。2002 年机构改革时上级机构编制部门基本上是按照当时经济发展水平、财政收入、辖区人口、行政区划和面积等指标进行分类确定。十几年过去了，随着旅游业等经济的大发展，经济总量、财政收入、人口数量大幅增加，一些部门的职能也随之增加，特别是有关社会民生事业发展急需增加编制的问题尤为突出，如医院、学校等部门的编制，随着国家对教育、卫生等民生工程的加大投入，使床位、住院人数和学生数成倍增加，而编制没有增加，造成医务人员技术服务相对落后，急需的技术人才引不进来；导致教师队伍严重缺乏，教学质量难以提升。
( ( 三) ) 部分行政部门对所属事业单位的事务包揽过多。随着市场经济体制和行政管理体制改革的不断深入，政府职能必须实行政企和政事分开。但是仍有一些行政主管部门对下属事业单位人、财、物、事实行统管统揽，用相当大的人力、物力、财力去管理本应由事业单位自主处理的繁杂事务，导致政事不分，人员编制不清，一旦工作任务较重时，以工作任务多、编制少为借口抽调下属事业单位的人员到机关工作，工作完成后，这批人员就留在机关，不愿再回原来事业单位工作，致使机关工作政事不分，人员臃肿、混编混岗。
二、关于创新机构编制管理的见解和建议
坚持以科学发展观统领机构编制工作，是创新机构编制管理工作的本质要求。从创新工作理念、创新管理体制、创新管理机制等方面入手，有效解决满足经济社会发展需要与严控机构编制之间的矛盾，努力发挥现有机构编制的最大效益。
( ( 一) ) 科学调控机构编制，实行动态化管理。要科学合理地配置好机构编制这一资源，积极研究涉及加强基层基础建设、农业农村及文教卫、社会保障等关系民生民计的机构编制事项，促使职能配置、机构调整、编制使用、人员调配对各项社会事业发展产生积极作用，与区域社会经济、文化发展水平相适应。只要对经济社会发展有利的，从宽从快，早
设立，早运行；对一些职能削弱、重复设置、可有可无的单位，要通过“撤、并、转”的办法给予调整，要控制总量，盘活存量，管得要“死”，用得要“活”，实现编制的科学配置，优势互补。要运用有关方法、标准和程序对各单位的运行绩效包括编制使用、经费使用、职能行使情况等进行检验评估，以此来分析研究所设立单位是否与其设立时核定的职能一致，在此基础上判定这个单位是继续存在还是撤销，编制是减少还是增加。通过动态管理，使机构编制的确定和调整建立在比较科学、合理的基础上。从传统的一批了之转为动态跟踪管理，是机构编制管理内容的扩展和延伸，也是管理思路和方法的调整和变化。
( ( 二) ) 制定行业编制标准，实行科学化管理。制订完善的机构编制标准，是实现编制管理规范化的重要手段和基本前提。编制数量不是越多越好，也不是越少越好，而是要恰到好处。不仅要研究具体部门、单位的编制使用问题，更要研究整体资源配置问题。上级编制部门应该按照事业发展的需要和财政供养能力以及人口、土地面积、行政区划等指标因素，确定一个编制总量的合理定数，实现机构编制的合理配置和有效调控。特别是事关国计民生和社会大局、与人民群众利益密切相关的医疗卫生、教育、文化等行业要根据实际情况，多方调查研究，尽快制定并完善相关核编标准。虽然有的行业已有一些编制标准，但不一定符合工作实际，中办、
国办《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(厅字〔2007〕2 号)规定“各业务部门制定的行业标准，不得作为审批机构编制的依据”，因此编制部门应该坚持“以我为主”，以机构编制部门的政策规定为基础，在分类推进事业单位改革过程中，上级机构编制部门要把一些主要行业的编制标准制定出来。
( ( 三) ) 完善编制实名制，实行公开化管理。实行机构编制实名制管理是新形势下加强和完善机构编制工作的有效手段和途径，是从源头上严格控制机构编制和人员增长的重要举措。要逐步建立机构编制公开制度，对不涉及国家秘密的机构编制及其执行情况，要通过有效形式向本单位工作人员或社会公开，接受监督；要把机构编制政务公开与编制实名制紧密结合起来，采取严格定编、按编设岗、竞岗到人、建册建卡等措施，在编制实名制管理方面取得较大突破。
( ( 四) ) 创新体制机制，实行规范化管理。以分类推进事业单位改革为契机，紧紧抓住创新体制机制这个核心和关键，理顺政府现事业单位的关系，加快政府职能转变步伐，减少行政主管部门对下属事业单位全全代管，实行政事分开、管办分离，落实事业单位法人自主权，使每个事业单位成为独立平等的公益服务提供主体；不断建立健全法人治理结构，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，
逐步形成方方面面公平公正参与事业单位管理和监督的局面，能更好地规范事业单位的行为，保证其公益性的实现；也从根本上解决解决“有法人之名，无法人之实”的问题。
( ( 五) ) 推行电子政务，实行信息化管理。在现有机构编制软件系统基础上，组织力量进行系统软件的升级换代开发，以使我们的机构编制系统软件界面更加清晰，操作更加简便，功能更加齐全，数据更加准确；要继续完善机构编制信息数据库，将各行政事业单位的基本情况、内设机构情况、各种人员编制信息输入到计算机中，对行政人员、事业人员、在编人员、分流人员和非在职离退休人员实行自动化分类管理，以快速准确地实现对本级所有机关事业单位机构编制人员信息的汇总、核对和监控。要充分利用自治区、地、县机构编制系统三级联网平台，及时掌握、传递和监督机构编制情况信息，通过网络建设，逐步实现机构编制管理监督的自动化。
( ( 六) ) 强化监督检查 ，实行责任化管理。要依据《解释》《机构编制监督检查工作暂行规定》的要求，进一步建立健全违反机构编制纪律问题的举报受理制度，强化机构编制管理刚性约束，继续联合组织、人事、财政、纪委监委等相关部门开展定期或不定期的监督检查工作，定期开展机构编制有关规定执行情况的监督检查活动，形成以部门“三定”为
主的机构编制管理综合效能监督机制，凡违反机构编制有关规定的，一经发现，要坚决纠正，严肃处理。要把机构编制管理状况与考核主要领导人政绩、升迁、评估挂起钩来，实行严格的机构编制责任制度，确保机构编制政策规定落到实处。要逐步推行机构编制责任审计，把审计结果纳入领导干部管理信息库和人事档案，作为领导干部绩效考核及选拔任用的重要依据；要健全完善具体统一的量化标准和考核尺度，强化对违反机构编制规定行为的认定和追究责任的力度。
级 单 位更 换 县 级 单 位 名 称,下 属 事 业 单 位 要与 政 府主 管 部 门 的 级别 平行 等 问 题,照 此发展下去 势必 要给 编 制管 理 工 作带来 很 多 难 以克 服 的 困 难。党 中 央 曾多 次 行文,要 求 各 地 因 地 制 宜设 置 事 业 单 位 的 机 构 与 编 制,强 调 事 业 单 位的 发 展必 须 要 与 当 地 国 民经 济 和 社会 发 展速度 相 适 应。长 期 以 来 由 于 没 有 相应 的 纪 律和措施 的 约 束,加之 条条业 务 主 管 部 门握 有 人、财、物 和 审批 项 目 等权力,地 方 上 一般不 敢惹,也 惹 不 起,这 些 业 务 主管 部 门 的干 预 往住耍 比 中 央 红 头 文 件 还 管 用,这 也 是 中 央 政令 受 阻 的其 中 原 因 之 一。我 州 某局 已 配 有 专职工 作 人员 负 责 某 项具体工作,并设 有 隶属这个 局 的 办 事机 构,由 于 机 构没 有单设,主管 部 门 就 不 拨有 关经 费,而 且扣压 了 价值 十几 万 元 的 仪器 设备,甚 至 机 构 名 称上下 不 对。! 连业 务 性 的 会议都 不让 参加,为 了 争 取到某 些 经 费 和 设 备 只 好 硬着头 皮 照 办,使 本 来重 叠的 机 构 再重叠,交 叉 了再交 叉,使 本 来就臃肿 的 机 构越 来 越 臃 肿。如 州 卫生局 内 设有 计 划 生育 办 公室,妇 幼 保 健 站 内 设 有 计 划生 育 手 术 队,另 外 还 单 设了 计 划生 育 服 务 指导站,类似 例 子 很 多 都 与 中 央 加 强 机 构 编制管 理 的 精 神相 矛 盾也 不 符 合 精 简,使 政 府 主管领 导和 具体 经 办 单 位 左右 见 细,进 退 两难。多 数 事 业 单 位干 部 结 构不 合 理,工 作效率不 高。据1 9 9 1 年 底 统 计 ,全 州 事 业 单 位中,区 以上领 导 干 部 3 18 名 ,占事 业 单 位 全部 人 数 的 4.6 %,行 政 工 勤 人 员 2 8 6 4 名,占4 0 %,专 业 技术人 员 3 9 8 1 名 占 55.6 %,个 别单 位 的 工 勤 人 员 ( 含 以 工代 干)占6 2 %,大大 超 过 了国 家 规 定 的 限 额。近 几 年 由 于 市场不 景气,企业 效益 滑坡,承 受能 力 有 限,要求进 事业单 位的 多,进 企 业 的 少,加 之人 事制度改 革 在 某 些 方 面 的 不 配套,吃“皇 粮保险”的 思 想仍 然很 普 遍,直接 影 响着 人员 的正 常 流 动和 选优 汰劣,会 干 事 的 进 不 去,不会 干 事 的出 不 去。另 外由 于 企 业 效 益 欠 佳,大 批 企业 职工利 用 各 种 渠 道 和 办 法,盲 目 调入 事 业 单 位,据 统计,中 共 中 央,国 务 院《 关 于 制止 机 构、编制和 干 部 队伍 膨胀 的通知 》 下 发 后,1 9 9 1 年 1 2 月 底,4年 间全州 企业 调入 事 业单 位 人 员 9 0 6 名,其 中:一 般 工人 6 35 名 ,占 调入 人 数 的 7 0 %,专 业 技 术 人员 7 3 名,占 调 入 人数的8%,其 它 行 政人员1 98 名,占 2 2 %,由 于 没 有 引起 足够 的 重 视,省委、省政 府 关 于 严 禁从 企业 调 入 人 员的通知 难 于 落 实,致 使不合理 的干 部 结 构更 加 不台理,调 整干 部结 构 工作 直接 受 阻。二、对策 与 建 议江泽 民 同志说:一些腐 败 现 象 的 产 生,与 机 构 编 制 的 膨 胀 有 联 系,如 果不 能 解 决 好这 个 问 题,就不可 能 使腐 败 问题 得 到 很好 解决。目 前 我 州 事 业 单 位受 旧 的 领 导 体 制和管理 体 制 制 约,不 仅 不 能充 分 发 挥 为 经 济 建 设的 功能,还往 往成 为 经 济 突 飞 猛 进 的 障 碍。为 保证经 济体 制改 革 和 各 项 事 业 的顺 利 发 展事 业 单 位,机 构编制管 理 工 作,必 须 引起 各级领 导 的 高度 重 视。当 前 要 抓住 事 业 单 位 机构 改 革 还未全 面展 开 的 有 利 时 机,迎 难 而上,主 动 出 击,当不 失 是 为 明智之 举,如其不 然,则 问 题更 多,工 作会 更 被动。根 据 上述难点 笔 者认为,应 采 取 以 下 对策。针对 目 前事 业 单 位 机 构 编制 方 面 存 在 的问 题,依 照 省委,省政 府( 9 1 ) 1 7 号 文件精神,利用 事 业 单 位 机 构改 革 还 未 全 面展 开 的有 利 时 机,对 全州 各类事 业 单 位 进 行 一次 全面 的 清理整 顿,搜 集整理 事 业 单 位 沿 着发 展的 有 关资 料,对 其 单 位 的 性质,工 作 任 务,级别依据,编制 定员 收 支状 况,经 费 来 源 等 进 行一 次 全 方 位 的 调 查研 究,在 调 查研 究 的 基 础上,根 据其 单 位在 国民 经 济 和 社 会发展 中的作 用 和 所处 的地位,进行 一些 科 学 论 证,然后 对 那些 政 事、企 事 不分 的 单 位 从 职 能上 进
行 分 解,划 清 范 围,明 确 任 务。将 这 些 单 位掌 握 的 部 分 职 能 尽 快移 交给 政 府 有关 部 门;对 不符 合设 立事 业 单 位 条件而 盲 目 设 立 的 事业 单 位,从 事 业 单 位 序 列 中 划 拨 出去,使 其成 为 自 收 自支,自 负 盈 亏 的企 业 单 位;对 那些要求 上下 对 口,重复 交 叉,级 职 不 相称,而且工 作 量较 小 的单 位 该 撤 的 撤,该 并 的并;对 有 一 定 经 营 能 力 的 事 业 单 位,区 别不同情 况给予 优惠 政 策,通 过 有 偿 服 务 或创 办力 所能 及 的 产 业 鼓励 创 收,在 保证 社会 效益的 前 提 下,向企 业 单 位 管 理 的 方 向 转化;对差 额补 贴 的 事 业 单 位 应 鼓 励它们 发 挥 自 身 特长,从 事 经 营 活动,逐步 减 少 国 家 补贴,逐步 达 到 自 收 自支,自负盈 亏 的 目 的,以 便 减轻 国 家 的 财政 负担。加 强 事 业 单 位 机 构编 制的宏 观 控制,从现在 起 严 格 控 制 事 业 单 位 的 发 展 建 设,将发展 速 度 纳 入 国民 经 济 和 社 会发 展的 总框架之中,坚 决 按 经 济 规 律 办 事,掌 握 住 发 展 与 协调 的 关 系,使 之 按 比 例,有 计划 地 发 展,加强计划 性,防 止 盲 目 性。建立 起 一 个 与 社 会经 济 发 展 相 适 应 布 局 得 当,结 构 合 理,重点突 出,灵 活 机 动,具 有 海 西特 色的 事 业 单 位体 市1 1。根 据 精简、统 一、效 能、服 务 的 原 则,制 定 叨 合 我 州 实 际 的 定员标 准,在 制 定 编 制定员 标准 时应 考虑 我 州 财 力、物 力 的 承 受 能力 和 实 际 社会效 果,结合 实 际统 筹兼 顾。凡是 原 来 有 编 制 标 准 的一 般参 照 原 标 准的下 限或 低 于 下 限的 原 则 确 定。对 暂时 尚未 编 制 标准 的 单 位,按实 际 情 况 确 定,一 是 参照工 作接 近,任 务 相 当 的 单 位 确 定,二 是 按 其 上 级主管 部 门核 拨经 费 的 实 际 承 受 能 力,原有 任务 和 岗 位等 因 素 确定。对新 建 单 位 视 其 发 展情 况,采取 先 定任 务,后 定 岗位,再定 编 制的 原 则分 期核 定,逐 步到 位。编制 标 准 确 定后,根 据 各单 位经 费 来 源,区 别不 同情 况,进行分 类 管 理。对 全额 拨 款单 位可借 鉴 党政机关 编 制 管 理 办 法,从 严 控制;对 差 额 补 贴单 位,实 行 定 额包干,按 收 益 多 少 和 实 际 工作 量 的 大小 控 制,对 实 行企 业 管 理,自收 自支,自负 盈 亏 的 单 位,人 员编制 可 适 当 放宽;对 经 济效 益 和 社 会 效益 较 好,工 作 确 实需要 加 强 的 单 位在 编制 上 给予 支 持。总 之,在 研究制 定 事 业 单 位 发 展 规 模,人 员 编制 标准 时,应 坚 持实 事 求是 的精 神,结合 我 州 实际,在 编制 标 准上 以 精 简、效 能、适 度、合理为 原 则,把 立 足 点 放 到 和 促进 各项事 业 的发 展 上。人 员 编制 标 准,工 作 量 的 大 小 是 确 定 人员 结 构 比 例 的重要 依据,而人 员 素质 则是保证人 员质 量 和 干 部 结构 的 桥 梁,按 规 定 的人员结构 比 例 调 配 人员,使每 个工 作 人 员 的 能力 得到充 分 发 挥,形成 一种 既 科 学又合 理 的工作运转 体 系,从现 在起应 引起 各 级 领 导 的高 度 重 视,合 理 区 分 宏观 与微观,行 业 与 部门,间接 与直接 的 管 理界线,严 格 控制 非 专业 人 员 盲 目 流入 事 业 单 位,造 成 新 的 人员 膨胀。对 事 业 单 位 的 人 事 制 度进 行 大胆 地改 革和 探 索,把 竞 争机 制,风 险 机 制,激励 机 制引 入 事 业 单 位,使 各 类 事 业 单 位更 好 地 为社会 和 经 济 发 展 服 务。也可 以 采取 项 目 承 包、优化 组 合 等 办 法,组 织、劳动、人 事、编委、财 政、银 行 等 部 门,同 心 协力、齐抓 共管,按 照省 委 省 政 府青 发 ( 9 1) 2 8号 文 件精神,坚 持原 则,秉 公 办 事,严 格把住进 人 关口,坚 决按 照 规 定 的人 员 结构 比 例 配 人,在逐 步 调 整干 部 结 构的 前 提下,对 超 限 额配 备的工 勤人 员 和 因 人设 置的 岗位 进 行 清 理 整顿。逐 步 实 现 人才社 会 化,打 破 人 才 单 位 部门所 有 制。对 那些 专 业 不 对口、用非所 学 的专 业人 员有 计划 地进 行培 训 后 调 整 充 实 到 生产、科研、教 学第 一线;对 那些 闲 置在 单 位内 部 的 专 业 人才,调 整到缺 编 或新设 单 位 量材使 用,发挥 各 自特 长;对 那 些 无 事,U一干
《柴 达 木 开 发 研究 》1 9 9 2年 第 5 期试 谈 我 州 广 播电 视 事 业 发 展 的 初 步 设想.刘 建 华( 青海:海 西 州 广 播 电 视局,8 1 7 0 0 0 )广播 电视 作为 一 项现代化 的信 息 传 播 手段越 来 越 被 人们所 重 视。它 不 但 信 息 容 量大,覆 盖 广。而且 它 以 形象 的电视语 言广 猎大千 世 界。成 为 人 们得 悉 各 种 新 闻 信 息的信使,获 得各 种 自 然 科 学 和 社 会科 学 知 识 的 良师 益友,观 察 社会 面 貌 发 展变 化 的 窗 口;活...
当前， 我们要认真学习事业单位改革的精神和要求， 积极主动地研究探索解决事业单位机构设置中存在的问题。
要按照社会主义市场经济规律， 适应转方式、 调结构的要求， 建立有利于政事分开、 有利于资源优化配置、 有利于提高社会效益和经济效益、 符合事业单位自身特点和发展规律的管理体制和运行机制， 切实做到控制总量、 盘活存量， 用好用活事业机构编制资源， 以促进全县经济和社会事业的协调发展， 并为事业单位改革工作的全面展开创造条件、 赢得主动。一、 问题与原因（ 一）部分单位规模偏小， 资源配置不够合理。
事业单位的结构体系是在长期的计划经济体制下形成的。
虽然绝大多数事业单位的举办主体都是政府， 但由于部门、 地区管理分割及事业单位自身业务归属学科、 专业的差别， 使得事业单位在管理关系上隶属于一个部门、 一个行政区域的同时， 其承担的职能任务也限定在了部门职责、 行政区域、 学科范围之内。
“麻雀虽小， 五脏俱全” ， 受封闭式工作方式、 上级业务部门干预、 部ｆ ７ 自身利益等因素影响， 各个部门、 区域都力求建立自己“大而全” 、 “小而全” 的事业单位体系， 从而导致事业单位布局分散和设置重复。
单位规模小， 人员少， 形不成规模效益， 增加了事业成本， 降低了工作效率。（ 二）职能配置不够完善， 整体效能受到影响。
受人员编制较少、 单位部门管理等因素影响， 部分事业单位职能配置不完善， 部分职能的履行分工过细、 交叉重复。
如农口所属单位多是按照专业设置， 粮食生产、 棉花生产、蔬菜生产、 植物保护、 土壤肥料、 种子服务对象虽都是种植业， 但服务的角度各不相同， 服务方式单一； 如人才与劳动力服务、 各类社会保险经办和工程质量监督等单位， 承担职能虽相近， 责任范围却不同。
各单位封闭运行，势必影响事业单位资源的整体效能， 造成事业资源重复配置和浪费。（ 三）部分单位政事兼顾， 公共服务投入不足。
由于部门行政编制和人员偏少、 工作头绪较多等原因， 人员混岗是目前各级各类机关、 事业单位普遍存在的现象， 部门管理职责委托所属事业单位承担也非常普遍。
事业单位过多地承担行政管理具体任务， 势必冲击其公益职责的履行， 造成在公共服务方面人力、 财力投入上的不足， 影响其社会公益业务的开展及社会效益的发挥。
这也是长期以来在某些公共服务领域有机构、 有编制、 有人员， 但总感到成效不理想、 人手很紧张的一个重要原因。（ 四）个别单位业务萎缩， 事业资源闲置浪费。
目前， 行政体制和事业单位改革相对滞后， 事业单位调整、 退出机制和人事管理制度还很不完善。
作为事业单位， 往往是设立和增加编制时部门主动性强、 程序相对简单， 合并撤销和核减编制时部门主动性差、 落实阻力大。
即使调整， 也往往很难迅速、 完全到位， 直接影响事业单位的总体布局和整体效能。
随万方数据
着形势的发展和社会的变化， 部分事业单位所承担的职责任务已与当初成立时的形势要求发生了很大变化， 有的已经职能弱化、 业务萎缩， 有的因没有业务开展处于歇业状态， 但由于种种原因， 仍继续维持着原有的管理方式和运行机制， 财政投入办事业成了财政投入“养闲人” ， 如个别学校和生产经营类事业单位。
这种状况既造成了事业有限资源和国有资产的闲置浪费， 又对整个事业单位的运行管理带来了很大的负面影响。二、 对策与措施（ 一）厘清职责， 整合机构， 认真搞好事业单位清理整顿。
结合这次政府机构改革， 重点对政府机构改革涉及职责调整部门所属的事业单位进行清理规范。
一是规范事业单位的职责任务和业务范围。
坚持“职能法定” 原则，对事业单位的现有职能进行全面清理， 确保承担职能要明确、 履行职责要规范。
凡与现行法律法规和政策及管理权限不符的职责内容必须予以取消或调整； 凡已明确收回主管部门承担的职责任务应当完整地收归主管部门， 对确需承担和一时难以分开的， 可适当保留或过渡， 但必须按照职责履行报批程序。
二是切实做好现有事业单位的整合调整。
对因部门所有、 条块分割而重复设置的事业单位，根据不同情况分别予以合并或撤销； 对设置过于零散、 规模过小、 服务对象单二的事业单位， 予以适当合并， 提高其规模效益； 对不适应社会主义市场经济发展需要已没有存在必要的事业单位， 已没有在职人员或虽有少数人员但已不开展工作的“空壳” 单位， 任务严重不足或长期不出成果、 社会效益差的事业单位， 要予以撤销或在规模、 建制方面予以压缩。
在整合机构、 人员的同时， 对被整合事业单位所掌握使用的房屋、 土地、 办公设备及其他国有资产一并予以整合， 实现节约办公、 节能减耗， 实现事业资源效益的最大化。（ 二）管住总量， 盘活存量， 提高事业资源使用效益。
一是切实管住总量。
继续认真贯彻执行上级关于加强机构编制管理的政策规行政大观定， 坚持“总量控制” 原则， 严格把关， 科学合理确定各事业单位编制数量， 综合运用工资统发联审、 机构编制台帐和电子档案等手段，严格控制机构编制和人员的增长。
二是积极盘活存量。
遵循“优化结构， 提高效益” 的原则， 整合调整现有的事业单位人员编制， 充实加强经济社会发展急需系统和领域。
在严格控制机构编制总量的前提下， 对经济社会发展需求强烈、 事关改革发展稳定大局的单位和工作， 该加强的加强， 该补充的补充。
三是动态管理， “捆绑” 使用。
区别部门与所属单位的不同特点， 对主要从事部门机关分离出来的技术性、 辅助性、 服务性工作的单位， 其编制、 人员与主管部门“捆绑” 管理， 使用相互冲减， 努力节省编制资源。
四是严格编制使用制度。
认真执行关于加强机关事业单位编制使用管理的有关文件精神， 进一步完善机构编制、 人事计划与财政预算管理相互配套、 协调的约束机制， 积极做好编制使用事前审核， 发挥好机构编制在人事计划管理工作中的“龙头” 作用。（ 三）开阔思路， 创新方法， 提高事业单位监管水平。
加强事业单位监督管理， 是机构编制部门的一项重要职责。
要从根本上改变“重审批、 轻监管” 的传统习惯， 把做好事业单位的． 监督管理工作摆上重要位置， 开阔思路，创新办法， 不断提高事业单位监管水平。
一是做好日常登记年检工作。
规范操作程序，认真审核把关， 坚持查处违法活动与保护合法权益相结合、 综合考核与单项评估相结合、 审查年度报告书与实地核查等办法相结合， 全面掌握事业单位运行情况。
二是建立健全各项监督管理制度。
在认真学习和借鉴事业单位登记管理先进经验的基础上， 建立健全事业单位年度报告公开制度、 事业单位重要事项信息披露制度， 积极探索事业单位绩效考核评估制度， 充分发挥社会力量的作用， 搞好对事业单位运营情况的监督管理，搞好对事业单位社会功能、 社会效益的考核评价。
口万方数据
对事业单位进行机构编制管理是有效控制财政支出、提高办事效率的重要手段之一。近年来�我办通过实施事业单位法人登记、《控编通知书》、《机构编制管理手册》等制度�摸索出了一些行之有效、成功的经验和做法�但随着新形势的发展�也出现了一些不容忽视的问题�影响了我市的事业单位机构编制管理工作的顺利开展。
一、当前事业机构编制管理存在的主要问题 市财政对事业单位的支出占财政支出总比重很大�事业单位机构编制管理存在的问题�直接影响着我市经济和社会的发展。
1、事业单位设置问题。事业单位作为国家机关举办或其他组织利用国有资产出于社会公益目的举办的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织�为我市的经济和社会发展作出了应有的贡献。但随着市场经济的发展�我市部分事业单位现在已经不再承担职能或职能严重萎缩�还有部分事业单位从我市的实际来看�根本没有建立的必要�但由于上级部门提出要必须建立�所以我市也只能迎合文件要求�建立这些事业单位。如果仅仅存在这些单位�倒未尝不可�但存在这些单位�就要安排相应的工作人员�而这些单位有的根本就没有必要建立�还有的职能已经不存在或严重萎缩�所以�安排工作人员也就没有了必要�这样就直接导致我市财政负担和农民负担的增加�影响我市的经济和社会的发展。
- 2 - 2、全额事业单位超编问题。我市现有全额事业编制***名�实有***人�含离岗人员91人�。单纯从数字上来看�我市的全额事业单位并不超编。但是�全额事业编制分为市直全额事业编制、乡镇全额事业编制和教育下属学校全额事业编制等�而且编制不能互相挪用、混用。现在�我市市直全额事业编制***名�实有在职人员***人�含离岗人员42人��超***人�可能超编的还要多�因为有的人没到编办办理实名登记手续��乡镇全额事业编制**名�实有**人�含离岗人员49人�。虽然我市的教育下属学校编制并不超编�但由于编制不能混用�所以说�我市的全额事业单位存在超编问题。
3、事业单位法人登记率偏低问题。根据《中华人民共和国民法通则》的规定�事业单位登记管理制度�是与企业登记管理制度、社团登记管理制度并列的一项重要法律制度�每个事业单位都必须在编办事业单位登记管理局进行法人登记。而我市现有的342个事业单位中�仅有207单位在市编办进行了法人登记�仅占事业单位总数的60.5��在登记的207单位中�还有部分单位不按照规定时间到市编办进行年检或根本不年检。
二、主要原因 造成上述问题的原因很多�总结起来�主要有以下几个方面� 1、部分领导干部机构编制观念不强。虽然有"编制就是法"的说法�但部分领导干部对机构编制管理存在忽视和松懈的情况�有些部门和单位对加强新形势下机构编制管理的重要意义认识不足�不能站在全局的角度看问题�不能自觉地在转变职能、精简机构编制、提高队伍素质、提高工作效率上做文章�而是只强调本部门本单位
- 3 - 的困难�总想在增设机构、增人增编、增职数、提升机构规格等方面打主意�很少有单位提出精简机构、减少编制�也有部分领导干部存在“建庙立功业、拆屋败家产”的心理�对职能严重萎缩的事业单位不愿意撤并�还有部分领导干部出于稳定的考虑�觉得撤销事业单位就是敲别人的饭碗�容易引起不稳定因素�也就不愿意去主动与编制部门进行联系�对职能严重萎缩的事业单位予以撤销�所以造成事业单位职能萎缩或没有职能后依然存在。
2、上级部门条块干预过多。虽然在省委、**市委下发的文件中�明确规定省市机关在对下级业务部门下发文件时不能有涉及机构编制的内容。但是有的省、市机关在下发文件时�经常会用大篇幅的内容对县级部门的机构编制管理方面的工作进行明确规定�而如果我市不成立相应的机构�到上级主管部门申请资金或要政策时�就会因为编制和下设机构没有达到上级主管部门的要求而不予批准�还有些单位的机构编制设置是上级业务主管部门的年底考核指标�我市的一些单位也就不得不想方设法增人或增设机构。而现在在县市这一级�成立行政单位相对较难�所以就只有成立事业单位。这样�就直接造成了有些事业单位的成立没有必要�但还是要成立的的问题。
3、公务员队伍缺乏。由于近年来进入公务员队伍的门槛逐渐提高�公务员队伍的新鲜血液补充不进来�而公务员队伍中退休、离岗人员却逐年增加�直接造成行政机关缺乏工作人员的情况。现在�我市有的部门的行政工作人员甚至不超过10个人�如**局、**局、**局等�而这些工作人员中还有3、4个人是局班子成员。一个行政机关如果仅仅有3、4个工作人员来完成上级业务主管部
- 4 - 门和市委、市政府交给的任务�就显得不太现实�这时�大部分行政机关从工作实际情况出发�从下属事业单位借用临时工作人员帮助工作。而从这些事业单位借调人员后�事业单位人员出现缺乏�所以又要向事业单位补充人员�来满足工作需要�直接造成了我市的全额事业超编。
4、编制、组织人事和财政部门协调机制不完善。机构编制管理的主要任务是通过调整职能配置、理顺职责关系、合理设置机构、核定人员编制及确定领导职数�逐步建立与社会主义市场经济和民主法制建设相适应的廉洁高效、运转协调、行为规范的党政管理体制和工作机制�促进社会进步和经济发展。只有在机构编制部门审核同意设置的机构和核批的编制范围内,组织人事部门才能配备人员、核定工资,财政部门才能发放经费。而目前我市编制、组织人事和财政部门的协调联动机制却不很完善�经常出现财政供养数据与编制部门数据不符、组织人事部门安排进人与编制部门缺乏沟通的现象�这也是造成我市全额事业超编的原因之一。
5、相关法规与惩处制度不够健全。由于事业单位法人登记的重要条件之一就是事业单位要有自己的名称、组织机构和场所及能够独立承担民事责任�我市大部分没有进行法人登记的事业单位是因为“人、财、物”没有和主管部门分开�所以�没有办法在编办进行法人登记。但是�还有部分事业单位却是因为对法人登记工作不重视�认为登记不登记没必要、不年检或年检不及时没关系�而编制部门又缺少权威性的管理法规和处理政策�不能对违反事业单位法人登记工作要求的单位做出相应的处理�造成了我市事业单位法人登记率偏低和年检不及时的问题。
- 5 - 三、解决办法及对策 要解决上述存在的问题�除了加强与上级部门的协调联系外�还需要做好以下几个方面的工作。
1、建立编制、组织人事和财政部门的相互约束机制。编制工作是一项综合性、系统性的工作�许多业务涉及组织、人事、财政、劳动和社会保障等职能部门�很多监督约束机制需要各职能部门的协作才能建立和落实。所以�要在实施机构编制实名制的同时�制定组织、人事、编制、财政等部门相互协作、相互制约的约束机制�做到“三结合”�一是机构编制管理与财政预决算管理相结合。严格按核定的编制数和经费渠道�编制预算方案�编制部门向财政部门提供相关数据并参与财政预算方案的把关�积极试行按编制确定人头经费包干制和奖惩制。二是机构编制管理与工资基金、工资统发、工资审批管理相结合。以单位《机构编制管理证》为依据�实行组织、人事、编制、财政四个部门联手把关�严格按规定的编制、职数、结构、标准审批发放对象、工资类型、工资标准和发放渠道。三是编制使用与人事调配管理相结合。将个人编制卡片作为人员在编在岗的依据�一般干部调配前事先询问编制部门�看该单位是否有编制�若有编制�本人到编办办理个人编制卡片�然后到组织人事和财政部门办理相关手续。为了杜绝个别单位私自办理人事手续�无编制卡片的�组织人事部门不予办理该同志的离退休手续。
2、建立健全监督检查机制�实行事业单位分级管理。在事业单位清理整顿工作的基础上�建立健全机构编制监督检查制度�市编办根据《机构编制监督检查暂行规定》�会同纪检监察部门定期监督检查事业单位涉及机构编制事项的执行情况和法人登记、年检
- 6 - 情况�并及时解决存在问题。同时对事业单位《机构编制管理证》集中进行年审�全面掌握事业单位机构编制及人员情况�根据年审情况�结合当前形势的发展�对单位职能出现弱化或萎缩的单位进行标注�对职能严重萎缩或不存在的及时报市领导批示同意后予以撤销。
3、强化领导干部的编制意识�建立健全相关工作机制。各单位党政主要负责人是执行机构编制纪律的第一责任人�负有对本单位机构编制管理的直接责任。建立健全相应的配套措施�如制定相应的年度考核方案�将机构编制管理工作纳入各乡镇、各部门领导班子及成员的年度实绩考核目标�纪检、监察、编制、审计部门对机构改革和机构编制管理工作实施同步监督�发现和接举报有违规操作行为的�及时、迅速地介入调查�一经查实�坚决处置到位�各单位主要负责人离任时�编办对其任职期间内机构编制管理情况进行审查�发现有违反编制纪律的�实行追究制等。
党中央、 国务院对机构编制工作高度重视， 先后颁布出台了许多重要的法规措施， 机构编制管理工作正在向规范化、 科学化扎实推进。
但同时也应看到， 随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和经济社会发展步伐的不断加快， 机构编制管理方面还存在着一些不相适应的问题， 突出表现在各级机关部门普遍感到工作任务重、机构编制紧、 正常运行难， 要求增设机构、 增加编制的呼声十分强烈。
为了使政府职能、 机构、 编制和人员管理更好地适应经济社会发展的客观需要， 由南通市政府主要领导提议并牵头， 成立专门课题组， 就新形势下做好机构编制工作进行了专题调研。
调研采取走访、 座谈和书面问卷相结合的办法， 就市级机关经济综合管理部门及有关县（市）
区相关部门职能履行情况及相互之间的关系、 机构编制管理、 人员结构状况等问题进行了专题调查及分析。
一、 机构编制工作的现状 机构编制属于上层建筑， 它要与经济基础和社会发展相适应， 并提供坚强有力的保障和服务。
“十五”以来，南通市各级党委、 政府按照“精简、 高效、 统一”的要求， 在机构编制管理、 统筹等方面积极探索， 大胆实践， 机构编制工作与区域经济社会发展大局相协调， 基本形成了良性互动相互促进的局面。
（一）
从机构编制数量上看， 南通市现辖六市三区， 2001 年以来， 经过两次机构改革， 市级党政部门由原来的 64 个调整为 50 个， 减幅达 22%； 县（市）
党政机构由平均 40 个调整为 31 个， 减幅达 23%； 市、 县（市）
区、 乡 镇机关行政编制由原来的 19125 名精简为 15300 名， 减幅达 20%。
机构改革后， 除全市党政机构和人员编制减幅明显、 财政负担压力有所减轻外， 政府职能转变也迈出扎实步伐， 有效促进了各级行政机关工作效能的提高。
（二）
从机构编制管理上看， 机构编制部门认真贯彻执行上级关于机构编制管理的各项规定， 以科学发展观和构建和谐社会要求为统领， 通过实行统一管理， 建立《机构编制管理手册》 制度， 坚持“一支笔”审批，强化监督检查， 机构编制增长得到有效控制。
2002 年以来， 全市机构编制总量始终保持“零增长”。
（三）
从机构编制工作对区域经济及社会发展保障上看， 在城市化进程不断加快， 市级机关相关部门和不少区域的管理内容、 管理范围、 管理要求都发生了很大变化的情况下， 机构编制部门通过统筹协调， 多措并举， 使机构编制规模基本适应了经济社会发展的要求， 促进了经济和社会又好又快发展。
通过调查， 可以得出这样的结论：
南通市机构编制总量得到有效控制， 持续保持了“零增长”的态势， 总体规模基本适度， 对经济社会发展起到了保障和促进作用。
二、 机构编制管理方面存在的主要问题及原因 在充分肯定机构编制管理工作取得成绩的同时， 通过调查也看到， 随着经济社会的快速发展， 在职能、 机构、 编制和人员管理等方面还存在一些突出问题， 主要表现在以下几个方面：
（一）
职能尚未完全理顺。
可以概括为， 职能既有“错位”， 也有“缺位”， 还有“越位”。
先说职能“错位”。
一些政府部门的职能， 责任主体偏移， 导致政出多门， 交叉错位。
如海洋环境监测职能， 现有市海洋与渔业局与市环保局同时都在管理。
根据国家《海洋环境保护法》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》 等规定， 其职能应由市海洋与渔业局行使。
但长期以来， 这一职能都由市环保局承担， 并已经建成了一套相对完善的运行机制。
市海洋与渔业局依据国家法律法规行使职能， 市环保局依据政府“三定”规定行使职能， 由此引发的职能交叉矛盾比较明显。
与此相似的情况在其它部门同样存在， 如在企业上市管理、 流通领域管理、 城市客运出租车管理等方面， 有关部门之间职能交叉严重， 重复设岗， 造成人员、 经费的浪费。
再说职能“缺位”。
对于国家法律法规赋予的管理职能， 有些部门没有能够履行到位， 以致社会管理出现断档， 公共服务不到位。
如市区文化娱乐场所的监管职能， 明确由市、 区两级文化主管部门负责行使。
面对几百家歌厅、 舞厅、 网吧等市区娱乐场所， 市、 区两级文化部门主要力量放在发证、 审批、 年检上， 而对日常监管很难履行到位， 以致于出现了问题又互相推诿， 推卸责任。
再看职能“越位”。
一些部门超越自身职能范围， 行使下级行政机关或其他部门以及企事业单位的管理职能， 管了一些不该管的事情，致使部门与下属单位之间职能交叉， 政事不分。
如在行政机关与下属事业单位的关系处理上， 上级机关习
惯于从人员调整、 收入分配到内部管理等各方面， 进行全包式管理。
而作为具体法人主体的事业单位， 缺乏应有的自主权， 一定程度上影响了基层单位的积极性和创造性。
（二）
权责关系不够明晰。
具体表现在三个方面：
一是“权利在上、 责任在下”。
比如， 近年来市级机关、市属企业在计生工作、 安全工作、 创建工作、 综合治理等方面都要求实行属地化管理， 因而相应责任主体转由变为区或街道， 而这些部门和单位的实际管理权限却在市里。
二是“利益在上、 服务在下”。
比如在农机系统中关于对“拖拉机及变形运输车”的管理方面， 区里负责申请、 受理、 审核、 检验的前期服务工作，而年检和发证及最后收费由市监理所负责。
三是“权责不一、 管理脱节”。
比如社会保险经办机构、 人员、职能、 经费都上划到市劳动保障部门， 区原有的社会保险管理职能已经上调。
而市里又把社会保险的扩面任务下达给区里完成， 区因缺乏相应的权力保障机制而难以完成下达的任务。
（三）
机构编制调整难以同步。
首先是市、 区之间调整难同步。
2001 年以来， 我市大的职能调整已有三次，调整使市级机关相关部门的管理职能有了不同程度的弱化、 下放和转移， 但机构编制并没有因此而减少多少， 个别部门甚至还要求增加编制。
而三个区职能增加了， 机构编制总量仍然维持在 2001 年的水平上。
区里的机关部门， 行政编制一般 5－6 人， 少的只有 2－3 人， 而且基本被部门领导所用， 具体工作人员的编制只能采取以事代政的方式解决， 政事混编， 各种矛盾和问题比较突出。
再就是部门内部调整难同步。
这几年部门内部的职能也在不断发生变化， 有增加， 也有减少或转移。
比如市房管局， 过去主要以管理公房为主， 随着住房制度的改革， 公房数量日益减少， 目前管理的公房面积已经非常少， 职能有些弱化。
与此同时， 随着城市化进程的加快， 大量的拆迁任务加大， 拆迁职能明显加强。
又比如市发改委、 经贸委等经济综合管理部门， 经济管理方式正不断由微观转向宏观、 直接转向间接， 职能弱化趋势明显。
相反， 也有些政府部门的职能较之过去有所增加， 比如环保、 审计、 土地管理等部门， 执法监管的要求越来越高， 职能有了较大幅度的增强， 而在机构编制管理上， 明显滞后于变化了的新情况， 存在着“以不变应多变”的状况。
（四）
人员结构不尽合理。
先看年龄结构， 以南通市级政府机关为例， 现有 1854 工作人员中， 35 岁以下318 名， 占 17%； 36-45 岁 723 名， 占 39%； 45－55 岁 604 名， 占 33%； 56 岁以上 209 名， 占 11%。
不难看出， 机关干部的平均年龄偏大， 缺乏合理梯度。
再看“官、 兵”结构。
市级政府机关现有人员中， 副处级以上领导干部 492 名， 占人员总数的 27%;正科级干部 631 名， 占人员总数的 34%,副科级干部 563 名,占人员总数的 30%， 科员以下 168 名， 占人总数的 9%。
可见， 目前市级政府机关中， 部门领导干部和中层领导干部偏多， 机关办事人员偏少。
再来看专业结构。
市级政府机关现有工作人员中， 通过全省公务员招录的 295 人， 占 16%； 通过过渡或调任进入的 1084 人， 占 59%； 军转安置的 350 人， 占 19%； 以其它方式进入的 125 人， 占 7%。
调研中大家普遍认为， 目前机构编制中存在的这些问题， 其成因比较复杂， 既有历史原因， 也有体制原因，既有利益因素的影响， 又有不适当的干预所形成。
概括起来， 主要有以下方面：
（一）
政府职能转变尚未完全到位， 体制存在缺陷。
政府职能与机构设置密切相关， 因此， 转变政府职能成为加快推进机构编制改革的重要体制性保障。
从历次机构改革的过程看， 改革的目标并没有完全实施到位， 因为多种因素的影响， 不少应该交付市场或社会力量的职能没有交付， 政事、 政企的关系处理也不完全规范。
由于职能上的“错位”、 “越位”等问题， 不少部门管了一些不应该管、 也管不了的事， 因而感到编制偏紧， 人员不足， 不断要求增编， 以致出现“精简－膨胀一再精简－再膨胀”的现象， 加大了政府管理成本， 降低了行政运行效率。
（二）
上级部门对机构编制不适当干预， 管理受到影响。
机构编制设置在明确总量的基础上， 应由地方实行严格统一的管理， 但事实上， 却经常受到方方面面的干扰。
受利益驱动， 有时会有政策部门化的现象，在制定规章、 下发文件时， 夹带机构编制的要求， 或以本部门工作重要为由， 通过划拨经费、 项目审批和评比达标等条件， 要求下面设置与之相对应的机构， 而下级部门又以此为依据， 要求增设机构、 增加编制，使机构编制部门难以应对。
（三）
机构编制调整滞后， 需求难以满足。
从目前看， 虽然我市机构编制运转是正常的， 但政府的职能、机构、 编制大多还是在 2001 年党政机构改革时确定的， 而且“三定”规定一经确定， 通常几年不变。
由于机
构编制管理的相对固化性， 尽管市、 区之间、 部门之间、 部门内部的职能在不断调整变化， 但机构编制增减变化却很小， 致使职能增加的部门机构编制得不到合理增加， 职能弱化的部门又不能及时减下来， 形成了职、 权、 责相互脱节的现象。
（四）
存在利益部门化现象， 权责没有理顺。
目前， 政府部门层级之间的事权、 财权、 人权关系还没有完全理顺， 层级之间事权不清、 财权不明、 人权也不规范。
少数部门考虑自身利益较多， 一旦遇到具体问题，有利的就争权， 无利的就推诿， 把公共权力演化成部门利益， 并通过一定的形式予以制度化、 合法化， 使正常的公共服务变成有偿服务。
而下级政府和部门、 单位没有多少独立的决策权， 只有无限的做事权， 由此带来很多的矛盾， 难以发挥应有的行政效能。
（五）
人员进出不畅， 难以良性循环。
从调查情况看， 各级政府和部门不是缺人员， 而是编制使用不合理。有很多地方是占编的不做具体工作， 做具体工作的入不了编， 采取了财政购买、 以事代政等变通做法。
出现这种问题的主要原因要么是历次机构改革人员分流不到位， 新成份难以补充； 要么是机关补员渠道单一，特别是专业人才无法进入公务员队伍； 再就是公务员进出渠道不畅通、 考核机制不健全、 用人机制不尽合理， 使结构性问题基本处于无法调整的状态。
此外， 超职数配备领导干部、 非领导职数设置过多、 二线人员提前离岗而仍占编制等， 也是造成结构性问题的重要因素。
三、 对策措施 机构编制工作中存在的问题， 不仅造成了层级之间的矛盾， 限制了行政效能的发挥， 而且影响了机关部门形象， 应当采取有效的对策措施予以解决。
根据政府职能转变的要求， 适应经济社会发展的需要， 针对目前存在的实际问题， 我们认为在当前和今后一个时期， 应当按照“严格控制总量、 盘活现有存量、 调优人员结构、 实行动态管理， 确保机构编制零增长”的总体要求， 进一步加强和改进机构编制工作。
在具体工作中，要坚持以下基本原则：
一是机构编制管理要与改革的方向和政府职能转变相适应； 二是机构编制管理要与当地的经济发展和实际财力相适应， 量力而行； 三是机构编制管理要与上级的政策规定相适应， 从实际出发， 把各项政策措施落到实处； 四是机构编制管理要与公共财政预算管理相适应， 调整支出结构。
按照以上要求和原则， 围绕做好机构编制管理工作， 还必须牢牢把握好以下三个环节：
首先， 要搞清楚政府应该做什么。
按照中央、 国务院要求， 现阶段各级政府要突出“五个重点”：
一是强化经济调控职能， 尽快取消对企业的直接行政干预； 二是建立和维护市场规则， 加强市场监管力度， 保护公平竞争， 营造统一开放的市场环境； 三是加强对劳动保障、 环境保护、 社会治安等社会事业的综合管理；四是提供基础设施、 科教文化、 医疗卫生等公共产品， 使居民享受到较高水平的公共服务； 五是保护辖区内所有投资者和居民的合法权益。
其次， 要搞清楚已经做了什么。
关键要做到“五个弄清”。
即：
弄清各部门各单位应履行的管理职能是什么；弄清实际运行中已履行的职能是什么； 弄清管理职能中哪些职能是交叉的或未理顺的， 在履行过程中遇到的阻碍是什么； 弄清因机构或岗位设置等条件的制约应履行而未能履行的职能是什么； 弄清随着形势的发展， 可能增加或需要进一步强化的管理职能有哪些。
最后， 要搞清楚下一步主要做什么。
主要做到“三位”， 即：
该“退位”的坚决退位， 对于那些可由市场、 企业和社会办的事情， 各级政府要尽快退出来； 该“补位”的尽快“补位”， 集中精力加强宏观调控， 规范市场秩序， 强化社会管理， 提高公共服务水平； 该“正位”的马上“正位”， 做政府应该做的事， 充分履行好“经济调节、 市场监管、 社会管理、 公共服务”的职能。
在具体工作中， 应从实际出发， 科学调整职能， 理顺职...
何睿申请学位级别：
硕士专业：
公共管理理论与实践指导教师：
林修果20100501
摘要一个国家的行政机构编制管理工作的规范化、 法制化， 是国家依法行政的起点和关键。
一直以来， 我国行政机构编制管理主要采用政策管理和行政管理的手段， 使政府规模难以得到有效控制， 机构庞大、 臃肿。
改革开放之后， 我国在行政机构编制管理方面制定了一些法律、 法规和规章， 一些学者对我国行政组织法的建立、 健全也作了一定的探索、 研究， 但在行政机构编制管理的立法、 监督等领域还存在不少问题。
亟需用法律形式来保持科学的组织机构和合理的事权分工， 做到机构设置上职权明确、 责任分明，编制配置上精简高效、 管理规范。
本文针对地方政府机构编制执行中存在的问题， 对机构编制现状作了研究， 并提出了自己的对策。关键词：
机构、 编制、 执行、 对策
中文文摘编制是指组织机构的设置及其人员数量的定额和职务的分配。
我国编制一般可以分为行政编制、 事业编制和工勤编制， 也就是单位单个工作人员的户口。
有了这个编制， 在我国就是“合法＂的， 国家财政就会拨发工资， 反之， 如果没有编制， 那就是“黑户’ ’ ， 就是临时工的性质， 在工作期间发生了事故或者其他事件， 并不受相关法律法规的保护。国家进行改革行政管理体制， 是提高行政管理效率的一种有效手段， 也是一种国际性的趋势。
而行政体制改革却是源于编制管理制度的改革。
我国的这一改革经历了三个阶段：
第一个阶段是传统管理阶段， 这个阶段是国家的第一个编制管理机构。
即“政务院及其所属单位机构编制审查委员会＂成立至年国家编制委员会成立之前。
第二个阶段是行政组织管理阶段， 是一种对以“转变职能＂为核心的国务院机构改革对传统编制管理的内涵产生了强大的冲击， 促使编制管理向以职能管理为出发点的、 比较系统的组织管理模式转变。
第三种则是行政体制改革阶段， 也就是现阶段实行的人员编制管理体制。
编制管理的内涵实际上不再局限于以“职能配置、 机构设置及编制核定” 三要素为特征的“行政组织管理’ ’ 阶段。地方政府机构编制执行中存在的主要问题有：
人员超编、 超职数配备领导干部、 混编混岗、 “吃空饷” 、 “条条干预＂、 权责不清等。
而造成这些问题的原因有以下两点：一、 机构编制部门的体制问题， 包括机构编制体制不完善， 机构编制的统筹工作不够精细， 缺乏创新的激励体制， 机构编制部门自身队伍的素质不高， 对自身的重要性认识不够， 机构编制监督体制不完善， 外部环境不够良好等问题。二、 机构编制部门与相关部门间的协同不够， 包括编制部门设置的不规范， 和相关部门的衔接不够顺利， 缺乏机构编制管理的长效机制， 机构编制部门干部队伍建设薄弱，和相关部门的合作不如意。要解决上述问题， 我们应从以下几个方面下功夫：一是理顺机构编制部门的体制， 特别是严格实行机构编制“三个一＂审批制度：
各地区各级别的行政事业单位涉及机构设置、 职能调整、 人员编制、 领导职数等事件， 均须先写出专题请示并附相关政策依据报编办， 经编办审查后再提交编委会研究审批； 涉及须报上级编制部门审批的事项， 由编办提交编委会议研究通过后报上级编制部门审批， 审批后再行文， 做到不越权、 不违规。
这样严格的审批制度， 是为了保障人员编制的严格性。二是加强对组织、 人事、 财政、 监察等部门的协作。
自从我国改革开放以来， 尤其是党的十六大以来， 为了和经济社会发展的需要相适应， 国家非常的重视行政管理体制的改革和机构的改革。
通过这些改革， 政府积极创新行政管理体制， 并且也加强了自身建设。
对于组织、 人事、 财政、 监察、 劳动等部门也加强了整合， 强化了公共服务的社会管理职能。
机构编制作为行政管理体制改革的重要组成部分， 不能光是靠自身单个部门的努力， 还需要和其他各部门的有机结合。三是建立机构编制责任追究机制。
比如：
我们应该把责任追究纳入责任认定审理工Ⅱ Ｉ
作程序。
要按照“一岗双责＂的要求， 明确规定各级领导班子和领导干部在本单位和本部门中所承担的岗位职责。
还要把责任追究纳入纪检监察案件检查工作程序。
对责任追究的主体和相关程序做出界定， 完善监督、 检查、 汇报、 考核的追究程序， 是其中一个关键的环节。
另外， 还必须把责任追究纳入干部考核任免工作程序。
把责任追究引入到对领导干部的组织考核和任免程序之中， 从而才能对重大决策失误、 用人方面举荐不实、违反程序的领导干部， 严肃追究其失职、 失察责任。四是建立机构编制执行情况评估机制。
在明确了评估的主体、 内容的基础上， 根据我国机构编制工作的特点出发， 结合各地的实际情况， 制定一套合适的机构编制执行情况评估的方法。
按照公开公平原则， 坚持内部评估和外部评估相结合。
评估工作应该按．照自下而上的程序， 先由机关、 事业单位根据评估要求， 在规定时间内对本单位执行机构编制情况进行评估。
在这其中， 需要采取一定的方法和手段， 比如：
量化评估、 定期评估和渐进式评估。
评估工作结束后的监督环节也是非常重要的， 机构编制执行情况评估是机构编制监督检查工作的重要内容， 将监督检查贯穿于评估工作的全过程。
最后，还应该有一套申诉机制， 这种互动的过程， 有利于纠正错误， 维护合法权益， 确保评估的客观性和公正性。五是建立独立完善的机构编制法律、 法规。
随着社会的发展， 机构编制部门面临的问题也日渐增多， 且变得越来越复杂。
人员作为行政部门的核心因素， 人员编制的问题摆在了很重要的问题， 如果没有一个独立的法律法规， 在机构编制管理过程中出现的问题， 容易造成矛盾和冲突， 不能很好的发挥机构编制管理的作用。
这些都使得机构编制和人员编制拥有属子自己的独立的法律法规变得迫切起来。六是建立完善的监督检查体系。
全面转变习惯就是要把主要精力用在抓具体审批和执行的做法， 要克服和扭转“弱监督、 软监督、 虚监督甚至无监督＂的问题， 同时加强监督约束职能， 健全完善监督检查机构、 程序、 手段等， 在机构编制部门内部形成强力有效的机制和制度优势。
全面实现机构编制监督检查的制度化、 经常化， 把监督检查工作作为一项长期的日常业务职能深入持久地开展下去。Ⅳ
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第１章人员编制管理的相关理论解析１． １相关理论１． １． １人员编制的要义编制， 单是从字面意思上理解， 可以有多种解释。
最主要的有三种：
①把细长的东西交叉组织起来， 制成器物； ②根据资料做出（ 规程、 方案、 计划等）； ③组织机构的设置及其人员数量的定额和职务的分配。
英文中编制有两种译法：
当翻译成ｏ ｒ ｇ ａ ｎ ｉｚ ａ ｔｉｏ ｎ 的时候， 就是指组织机构的设置和人员定额、 职务分配等； 而当翻译成ｓｔｒ ｅ ｎ ｇ ｔｈ 或ｅ ｓｔａ ｂ ｌｉｓｈ ｍ ｅ ｎ ｔ的时候， 就是指某一个作战部队中需要核准的人数。
编制在本文中的意思我们选取第三种， 也就是组织机构的设置及其人员数量的定额和职务的分配。
我国编制一般可以分为行政编制、 事业编制和工勤编制， 也就是单位单个工作人员的户口。
有了这个编制， 在我国就是“合法’ ’ 的， 国家财政就会拨发工资， 反之， 如果没有编制， 那就是“黑户” ， 就是临时工的性质， 在工作期间发生了事故或者其他事件， 并不受相关法律法规的保护。
对于临时工的工资， 也是单位自行发放， 并不受国家财政的支持。
因此， 从一定程度上来说， 机关单位中的编制对于个人而言显得至关重要。编制的概念有广义和狭义之分。
广义的编制是指各种机构的设置及其人员数量定额、 结构和职务配置； 狭义的编制即人员编制， 是指为完成组织的功能， 经过被授权的机关或部门批准的机关或单位内部人员的定额、 人员结构比例及对职位（ 岗位）的分配。本文所讨论的就是狭义上的编制， 它一般包括以下内容：
（ １）编制员额的规定。
这是最基本的， 最宏观的规定； （ ２）各职位（ 岗位）的名称、 设置以及领导职数的规定。
这可以充分体现每个岗位的价值， 在日后配给的待遇也会相应有所不同， 尤其是对领导数量的规定， 对我国来说有十分重要的意义， 因为领导是一个部门工作的指挥， 其称职与否关系重大， 又因为领导的待遇也相对较高， 一些部门为了自身利益， 违规设置超编领导， 给国家财政带来负担， 也助长了腐败等不良之风； （ ３）各类人员的比例结构的规定。
这里要注意的就是部门内部人员均衡问题， 不能全是领导而没有操作具体工作的人； （ ４ ）人员配备的质量要求。
不同的岗位要求的人员质量不同， 不能一概而论， 要严格区分。
一个部门的狭义编制包括以上这些内容， 这些内容是需要本级详尽汇报上级， 再由上级主管部门严格审核通过的， 可见在我国编制的重要性。
在我国， 编制通常分为行政编制和事业编制， 根据《公务员法》 的规定， 公务员都是行政编制。
而一般的事业单位工作人员大体分为编制人员和非编制人员， 非编制人员就是本单位自行外聘的人员， 就象企业聘用一样， 由单位自行规定其待遇， 付给其工资， 与地方财政没有关系。
事业单位改革后，定编不定人， 编制属于单位， 不属于个人。
。编制涉及到国家财政的配给， 所以编制中最重要、 最核心的内容就是人员数量的核定。
因此， 从一定意义上来说， 人员编制可以简称为编制。
但因为政府不可能事无巨细地管理一个部门的具体工作， 具体实践部门的工作在实际工作中也会碰到预想不到的变１杨香山：
《对认真贯彻执行国务院通知精神切实加强机构编制管理的思考》 ， ‘社科纵横》 ， １９ ９ ０ 年０ ４ 期。１
故， 所以编制只能是宏观的， 限制性的， 但不是确定绝对的， 原则是效益优先， 不能人浮于事， 做到入尽其才， 体现每个编制的价值。
总的说就是各个单位在编制原则下， 考虑本单位实际情况， 灵活适用。１． １． ２人员编制管理的原则及其核定的依据不论对一个企业， 还是一个政府而言， 人总是其中最核心的因素。
为了进一步加强对我国行政、 事业单位人员编制的管理， 必须从严控制机构人员的数量， 切实的减少财政支出。
以邓小平理论和江泽民同志“三个代表＂重要思想为指导， 完善编制分级分类管理的调控管理体系， 实现编制工作依法依章管理是我国对于人员编制一直以来的指导思想。
为此， 中央还出台了《中共中央办公厅、 国务院办公厅关于严格控制机构编制的通知》 （ 中办厅字（ ２０ ０ １）４ ０ 号）、 《中共中央办公厅、 国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》 （ 厅字（ ２０ ０ ７ ）２号）、 《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》 （ 国务院令第４ ８ ６号）和中央编办、 监察部《关于印发＜ 机构编制监督检查工作暂行规定＞ 的通知》 （ 中央编办发（ ２０ ０ ７ ）５号）等多个指导性法规、文件。任何管理所应遵循的原则， 都是因管理对象及其特点的不同而有所区别， 这一点同样适合人员编制管理。
机构编制管理是对党政群机关和事业单位等机构设置、 管理体制及其人员数量的管理， 人员编制管理作为其核心内容， 要遵循一定的原则：第一， 在总量上需要适当的控制。
任何事物都是需要适度才能发展的。
在适应事业发展和与本地财政负担能力相匹配的前提下， 要以上一年度核定的编制总数为基础， 对于那些进入各类编制性质的人员编制实行年度总量控制。
这样， 能保证每个岗位每个部门都有适度的人员， 真的做到物尽其用、 人尽其才。第二． 需要进行分类管理。
针对不同的问题， 采取不同的措施， 这样才会事半功倍。根据各单位的编制性质、 经费来源形式， 进行分类管理。
对党政群机关及参照公务员法管理的单位， 以“三定一方案为依据：
而对于那些属于全额拨款的事业单位的人员编制则需要从严从紧控制， 原则上也实行凡进必考， 这样才能选取高素质的人才队伍； 对差额补贴的事业单位人员编制适当控制， 保证入选人员的合理编制； 对靠政策性收费的自收自支单位的人员编制也必须从紧控制。
分类管理能保证管理更有针对性和实效性。第三， 动态管理。
与时俱进是我们现在社会上各行各业都遵循的一个准则， 作为国家管理者的公务员队伍， 也需要同样遵循这个理论。
这样才能在思想上保证先进， 在行动上确实做好。
根据事业的发展和社会经济发展水平、 财政负担能力及各单位实际工作需要， 实行动态管理。
在充分考虑各方面因素的基础上， 对于年度进入编制总量一年一调整， 重点保证编制空缺、 工作需要的事业单位； 另外对职能弱化、 工作量减少的事业单位要逐步核减其编制； 对一些职能完全丧失的事业单位予以撤消。
通过总量控制和动态管理相结合， 达到微观和宏观的统一。中央和地方为了保证人员编制的合理性， 制定了一些法律法规。
这些都是人员编制的核定依据， 我们必须严格遵守。
《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》 就是地方在中央文件的指导下， 根据地方的具体情况而制定的一个...
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